鋼架結構連棟溫室用地性質探析_顧余慶.pdf

38 耕地保護耕地保護 2024年 中共中央 國務院關于學習運用 千 村示范 萬村整治 工程經(jīng)驗有力有效推進鄉(xiāng)村 全面振興的意見 1 印發(fā) 要求學習運用 千村 示范 萬村整治 工程經(jīng)驗 加強農業(yè)基礎設施 建設 推進設施農業(yè)現(xiàn)代化提升 有力有效推進 鄉(xiāng)村全面振興 鋼架結構連棟溫室是設施農業(yè)的主流形式 具有 強度高 重量輕 建設工程量小 土地利用率高等優(yōu) 點 2 易于實現(xiàn)標準化建設 規(guī)?；N植與集中化管理 對助力脫貧攻堅和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興發(fā)揮著重要作用 為保障國家糧食安全 我國落實最嚴格的耕 地保護制度 堅決遏制耕地 非農化 防止耕 地 非糧化 嚴禁違規(guī)占用耕地進行農村產業(yè) 建設 然而 一些地區(qū)在現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)發(fā)展過程 中建設的鋼架結構連棟溫室 常被認定為 違規(guī) 建設農業(yè)設施 筆者認為 不應將其 一刀切 地認定為 非糧化 違法違規(guī)用地 應根據(jù)耕作 層破壞程度與種植類型 分情況認定鋼架結構連棟 溫室的用地性質 問題的提出 鋼架結構連棟溫室空間規(guī)模較大 一般多會涉 及占用耕地 其地類與用地性質認定規(guī)則尚待統(tǒng)一 部分地區(qū)對鋼架結構連棟溫室地類認定不統(tǒng) 一 實踐中 在同一個縣域范圍內 同為鋼架結構 連棟的溫室內進行水果種植的土地 有的因辦理過 設施農用地備案手續(xù)而被認定為設施農用地 有的 則因未辦理備案手續(xù)而被認定為園地 鋼架結構連 棟溫室的地類認定規(guī)則有待統(tǒng)一 江蘇省將鋼架結構連棟溫室納入設施農業(yè)用地 管理 為進一步規(guī)范設施農業(yè)用地管理 促進現(xiàn)代 農業(yè)健康發(fā)展 2020 年 9 月 江蘇省自然資源廳 江蘇省農業(yè)農村廳聯(lián)合印發(fā) 關于規(guī)范設施農業(yè)用 地管理支持設施農業(yè)健康發(fā)展的通知 統(tǒng)一將 工 廠化作物栽培中有鋼架結構的連棟溫室 作為 直 接用于作物種植的生產設施用地 納入設施農業(yè)用 地 僅有農業(yè)生產簡易大棚 棚架 溫室 的則不 納入設施農業(yè)用地范圍 按原地類管理 一些鋼架結構連棟溫室被認定為 違規(guī)建設農 業(yè)設施 2020年9月 國務院辦公廳關于堅決 制止耕地 非農化 行為的通知 3 和 2020 年 11 月 國務院辦公廳關于防止耕地 非糧化 穩(wěn)定糧 食生產的意見 4 以下簡稱 兩通知 發(fā)布以來 在永久基本農田上架設的鋼架結構連棟溫室 盡管 只種植蔬菜水果 并未破壞耕作層 但仍被不少地 方認定為 占用永久基本農田違規(guī)建設農業(yè)設施 要求排查整改 筆者認為 如果對鋼架結構連棟溫 室實行 一刀切 式的整改 往往會造成諸多負面 影響 如資源嚴重浪費 不利于現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng) 鋼架結構連棟溫室用地性質探析 顧余慶 王亞華 劉 洋 核心提示 對地表耕作層的破壞程度是地類認定與耕地用途管制的基 本依據(jù) 本文分析了鋼架結構連棟溫室在管理工作中的現(xiàn)實困 境 并對照設施農用地管理的政策要求 提出了實事求是認定 用地性質 分期分類處置建設行為 利用非耕地發(fā)展設施農業(yè) 等對策建議 以供參考 10 13816 ki ISSN1002 9729 2024 03 11 責編 楊蕾 39 耕地保護耕地保護 村振興戰(zhàn)略有序實施 容易給群眾造成國家政策前 后不一致的錯覺等 用地性質界定 我國已頒布的規(guī)范性文件對設施農業(yè)的地類與 用地性質進行了明確 相關文件均強調農業(yè)生產對 地表耕作層 的利用狀態(tài) 實際利用現(xiàn)狀 盡管鋼架結構連棟溫室在遙感 影像上的光譜特性與建設用地有較高的相似性 但 在其內部的土地上種植蔬菜 瓜果等作物時 并未 破壞耕作層 連棟溫室中的鋼架結構柱礎確為混凝土結構 需要硬化地表 破壞耕作層 但單個占地面積一般 不足 1 平方米 遠小于 第三次全國國土調查技術 規(guī)程 規(guī)定的最小上圖圖斑面積 建設用地和設施 農用地實地面積 200 平方米 農用地實地面積 400 平方米 按照規(guī)程要求不需單獨調查 而是融合 到所在的圖斑中 相關政策對照 一是地類認定規(guī)則 自然資源 部 國家發(fā)展改革委 農業(yè)農村部于2021年1月 出臺了 關于保障和規(guī)范農村一二三產業(yè)融合發(fā)展 用地的通知 自然資發(fā) 2021 16 號 明確 支持現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展 保障設施農業(yè)發(fā)展用地 并規(guī) 定 農業(yè)生產中直接用于作物種植和畜禽水產養(yǎng)殖 的設施用地 可按照 關于設施農業(yè)用地管理有關 問題的通知 自然資規(guī) 2019 4 號 要求執(zhí)行 即設施農業(yè)屬于農業(yè)內部結構調整 可以使用一般 耕地 不需落實占補平衡 對于作物種植和畜禽水 產養(yǎng)殖設施建設對耕地耕作層造成破壞的 應認定 為農業(yè)設施建設用地并加強管理 自然資源部 2023 年 12 月頒布的 國土空間調 查 規(guī)劃 用途管制用地用海分類指南 更是 清晰界定了各類用地用海的含義 并以對 地表 耕作層 的利用狀態(tài)來區(qū)分耕地與農業(yè)設施建設 用地 即 利用地表耕作層種植糧 棉 油 糖 蔬菜 飼草飼料等農作物的為耕地 包括直接利 用地表耕作層種植的溫室 大棚 地膜等保溫 保濕設施用地 對地表耕作層造成破壞 為農業(yè) 生產服務的種植設施屬于農業(yè)設施建設用地中的 種植設施建設用地 其含義指工廠化作物生產和 為生產服務的看護房 農資農機具存放場所等 以及與生產直接關聯(lián)的烘干晾曬 分揀包裝 保 鮮存儲等設施用地 不包括直接利用地表種植的 大棚 地膜等保溫 保濕設施用地 因此 對耕 地耕作層造成破壞的農業(yè)設施才應認定為農業(yè)設 施建設用地 而直接利用地表耕作層種植的大棚 溫室 包括未破壞耕作層的鋼架結構連棟溫室 則應按耕地等原地類管理 二是能否占用永久基本農田 筆者認為 自然 資源部有關耕地用途管制和土地衛(wèi)片執(zhí)法的相關文 件明確 不破壞耕地耕作層的種植設施用地與永久 基本農田并不沖突 在國務院 兩通知 印發(fā)之前 自然資源部 農業(yè)農村部 關于設施農業(yè)用地管理 有關問題的通知 自然資規(guī) 2019 4 號 規(guī)定 種植設施不破壞耕地耕作層的 可以使用永久基本 農田 不需補劃 兩通知 印發(fā)之后 自然資源部 農業(yè)農村部 國家林業(yè)和草原局于 2021 年 11 月印 發(fā) 關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知 自 然資發(fā) 2021 166 號 明確永久基本農田不得 轉為農業(yè)設施建設用地 嚴禁新增占用永久基本農 田建設破壞耕作層的種植業(yè)設施 與此同時 自然 資源部辦公廳出臺 關于印發(fā) 土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑 合法性判定規(guī)則 的通知 自然資辦發(fā) 2021 65號 明確了非糧化違法違規(guī)用地類型中設施 農業(yè)用地的三種具體違規(guī)情形 其中就包括 種植 設施占用永久基本農田 破壞耕作層且縣級自然資 源主管部門未同意補劃 的情形 筆者認為 依據(jù) 這三個文件 可以理解為 不破壞耕作層 的種植 業(yè)設施是可以占用永久基本農田的 不屬于非糧化 違法違規(guī)用地情形 相關政策建議 針對鋼架結構連棟溫室建設面臨的用地困境 對照設施農用地管理的相關文件要求 筆者提出如 40 耕地保護耕地保護 下建議 實事求是地認定用地性質 國土調查應根據(jù)鋼 架結構連棟溫室對地表耕作層的破壞程度 硬化 情況及種植作物類型 實事求是地認定其用地性 質 調查中應嚴格舉證 從多個角度拍攝鋼架結 構連棟溫室內部利用特征 判定利用方式是否破 壞地表耕作層 未硬化 未對地表耕作層造成破 壞的 其中種植蔬菜 瓜果等農作物的 應據(jù)實 調查為耕地 種植葡萄等多年生作物的 應認定 為園地 而硬化的 對地表耕作層造成破壞的 則應調查為設施農用地 同時 應加強動態(tài)監(jiān)測 及時發(fā)現(xiàn)和處理鋼架結構連棟溫室內破壞地表耕 作層的種植行為 此外 國土變更調查可借鑒第三次全國國土調 查中調查標注耕地種植屬性的方法 采用 國土空 間調查 規(guī)劃 用途管制用地用海分類指南 中農 業(yè)設施建設用地的三級分類 相應細化調查標注設 施農用地利用屬性 包括 種植設施 畜禽養(yǎng)殖 設施 水產養(yǎng)殖設施 三類 從而有效促進設施 農用地的精細化 集約化管理 分期分類差異化處置 根據(jù)以上認定規(guī)則 在 耕地和永久基本農田劃定成果核實處置工作中 應 對 兩通知 發(fā)布以來新發(fā)生的占用耕地建設的鋼 架結構連棟溫室實行差別化處置 其中 對于未硬 化 未對地表耕作層造成破壞 據(jù)實調查為耕地的 不視為 耕地轉出 行為 無需整改 對調查為園 地的 因未對地表耕作層造成破壞 在實施耕地 進 出平衡 的前提下無需整改 不能實現(xiàn)耕地 進出 平衡 的 可不拆除鋼架結構連棟溫室 但應整改 恢復為耕地 對調查為設施農用地的 其中涉及一 般農田的 在實行耕地 進出平衡 的前提下無需 整改 但應補充辦理設施農用地備案手續(xù) 不能實 現(xiàn)耕地 進出平衡 的 或涉及永久基本農田的 考慮到投資成本與社會穩(wěn)定 可不拆除鋼架結構連 棟溫室 但應整改恢復耕作條件 此外 筆者建議 今后對鋼架結構連棟溫室的 建設需求 應統(tǒng)一由農村集體經(jīng)濟組織向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 申請 明確種植用途 利用方式 嚴格落實耕地用 途管制制度 其中 對于永久基本農田現(xiàn)狀種植糧 食的 不得建設鋼架結構連棟溫室 對于永久基 本農田現(xiàn)狀種植蔬菜的 可以建設鋼架結構連棟 溫室并繼續(xù)種植蔬菜 不得改變耕地地類 對于 一般耕地建設鋼架結構連棟溫室的 在不破壞耕 地耕作層且不造成耕地地類改變的前提下 可以 適度種植其他農作物 對于確需硬化地表 發(fā)展 設施農用地的 需履行設施農用地備案手續(xù)并落 實耕地 進出平衡 引導利用非耕地建設 筆者建議 地方政府可 抓住 非糧化 作物市場行情低迷的有利時機 運 用經(jīng)濟激勵機制 在集中連片 恢復潛力等級高的 苗圃 桑園等其他農用地上建設鋼架結構連棟溫室 甚至將其直接恢復為耕地 這樣既可有效保障現(xiàn)代 高效農業(yè)發(fā)展的用地需求 也可緩解耕地 非糧化 管控壓力 實現(xiàn)保護耕地與保障發(fā)展的雙贏 本文支撐課題為江蘇省自然資源廳科技計劃項目 2023057 參考文獻 1 中共中央 國務院關于學習運用 千村示范 萬村整治 工程經(jīng)驗有力有效推進鄉(xiāng)村全面振興的意 見 EB OL 2024 2 3 2024 3 19 https 2 趙生軍 曹瑞印 羅忠香 等 輕鋼結構連棟溫 室的特點與前景分析 J 農機科技推廣 2007 2 51 3 國務院辦公廳關于堅決制止耕地 非農化 行 為的通知 EB OL 2020 9 15 2024 3 19 tent 5543645 htm 4 國務院辦公廳關于防止耕地 非糧化 穩(wěn)定糧 食生產的意見 EB OL 2020 11 17 2024 3 19 content 5562053 htm 作者顧余慶為南京國圖信息產業(yè)有限公司副總 裁 王亞華為南京師范大學地理科學學院正高級實驗師 劉洋為江蘇省南京市規(guī)劃和自然資源局自然資源調查監(jiān) 測處處長