土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)要避免“市場(chǎng)失靈”

土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路,但在我國(guó)人多地少、農(nóng)村情況千差萬(wàn)別的實(shí)際情況下,必須因地制宜、穩(wěn)妥推進(jìn)。
　　近年來(lái),我國(guó)農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)取得了積極進(jìn)展。通過(guò)土地流轉(zhuǎn),農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)了集中連片種植和集約化、規(guī)?；?jīng)營(yíng),節(jié)約了生產(chǎn)成本,促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。但在實(shí)踐中,農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)也暴露出一些“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題,急需政府加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè),有針對(duì)性地校正和糾偏。
　　土地集中經(jīng)營(yíng)決策及披露信息不暢。實(shí)踐中,農(nóng)村集體土地的集中利用多以項(xiàng)目的形式開(kāi)展,包括大型農(nóng)場(chǎng)、生態(tài)農(nóng)場(chǎng)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范基地等形式。然而,這些項(xiàng)目的實(shí)施,大多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府或者村莊的村“兩委”發(fā)起和決策,在此過(guò)程中缺少真正意義上的可行性研究報(bào)告和論證過(guò)程,農(nóng)民處于被動(dòng)參與的狀態(tài)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府作為項(xiàng)目發(fā)起者,往往憑借自身的公權(quán)力,按照政府行政管理的思路和做法來(lái)推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施,既是“運(yùn)動(dòng)員”,又是“裁判員”,替農(nóng)民做主決策,忽略了對(duì)作為弱勢(shì)一方的普通農(nóng)戶(hù)的意見(jiàn)的征求與反饋。同時(shí),一些基層政府在扶持農(nóng)業(yè)大戶(hù)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的同時(shí),對(duì)不同意土地流轉(zhuǎn)和入股的農(nóng)戶(hù),會(huì)采取一些調(diào)整承包土地地塊或者其他勸導(dǎo)和誘導(dǎo)的手段,變相犧牲被流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶(hù)的利益,造成不公。
　　土地承包流轉(zhuǎn)與土地承包價(jià)格存在不合理現(xiàn)象。當(dāng)前,農(nóng)民計(jì)算自己承包的土地流轉(zhuǎn)和入股的價(jià)格,主要是基于現(xiàn)實(shí)的成本,很少考慮到土地的機(jī)會(huì)成本。以我省某地的土地集中利用開(kāi)發(fā)項(xiàng)目為例,該村土地集中后的產(chǎn)出高達(dá)10000元/畝/年,也即該土地在集中利用前的機(jī)會(huì)成本高達(dá)近萬(wàn)元,顯然千元左右的土地流轉(zhuǎn)或者入股價(jià)格有失公允。當(dāng)然,該村存在土地收益的二次分配,即村里會(huì)將土地的增益通過(guò)村莊福利的形式進(jìn)一步對(duì)農(nóng)民進(jìn)行分配。但是,其中的流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制值得進(jìn)一步商榷。此外,目前多數(shù)地方的土地流轉(zhuǎn)的簽約年限較長(zhǎng),多在10年,甚至30年,每年固定的土地轉(zhuǎn)包價(jià)格顯然不適用,考慮到貨幣的時(shí)間價(jià)值以及土地價(jià)值因素,亟待形成合理的土地轉(zhuǎn)包和入股價(jià)格機(jī)制。
　　缺乏土地集中利用的退出機(jī)制。集中后用于規(guī)模化農(nóng)業(yè)種植的土地,時(shí)常會(huì)因?yàn)檗r(nóng)田的過(guò)度種植與利用而帶來(lái)土壤肥力、品質(zhì)的減少和下降,大量的化肥、農(nóng)藥等的應(yīng)用也會(huì)造成土壤板結(jié)、土壤重金屬堆積等污染問(wèn)題。為防止土地集中后的過(guò)度使用,應(yīng)建立完善土地集中的退出機(jī)制,即農(nóng)戶(hù)有權(quán)依法將集中的承包土地收回,并且要厘清各方責(zé)任和義務(wù),對(duì)土地質(zhì)量的下降進(jìn)行合理補(bǔ)償。
　　土地集中利用中存在削減農(nóng)業(yè)用地和影響生態(tài)保護(hù)的現(xiàn)象。土地集中使用大多用于建立集生態(tài)、文化、旅游、住宿等于一體的綜合性園區(qū),需要修建一定的人文景觀和基礎(chǔ)設(shè)施及相當(dāng)數(shù)量和規(guī)模的建筑物、構(gòu)筑物?？疾齑蠖鄶?shù)園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目可以發(fā)現(xiàn),它們大多圍繞服務(wù)業(yè)和旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)服務(wù),屬于第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)內(nèi)容較少。這樣勢(shì)必減少農(nóng)業(yè)用地的面積,尤其是用于農(nóng)業(yè)種植、養(yǎng)殖生產(chǎn)等的用地。同時(shí),這種做法改變了原來(lái)的生態(tài)圈,對(duì)土壤、地下水、地表植被、地表河流、湖泊等都會(huì)產(chǎn)生一定的環(huán)境影響,對(duì)生態(tài)保護(hù)帶來(lái)不少負(fù)面效應(yīng)。
　　土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路,但在我國(guó)人多地少、農(nóng)村情況千差萬(wàn)別的實(shí)際情況下,必須因地制宜,積極穩(wěn)妥進(jìn)行推進(jìn)。針對(duì)上述突出問(wèn)題,可從如下幾個(gè)方面著手改善。
　　創(chuàng)新土地集中利用的體制機(jī)制,并制定相應(yīng)的法律法規(guī)。鞏固、發(fā)展和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度,必須堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位,完善穩(wěn)定的土地承包關(guān)系,并通過(guò)政策創(chuàng)新與體制機(jī)制創(chuàng)新予以不斷發(fā)展。制定相應(yīng)的法律法規(guī),發(fā)揮農(nóng)民的主體地位,保障和維護(hù)農(nóng)民基本權(quán)利和利益。一方面,在土地利用總體規(guī)劃的指引下,劃定土地集中利用的區(qū)域和范圍,明確農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的用途和目標(biāo),將農(nóng)村土地集中的自發(fā)和無(wú)序引向有序。另一方面,制定對(duì)土地集中利用的激勵(lì)和約束政策,落實(shí)對(duì)土地利用的監(jiān)管責(zé)任,引導(dǎo)建立合理的土地轉(zhuǎn)包、入股和委托的價(jià)格形成機(jī)制,暢通土地集中農(nóng)戶(hù)的退出機(jī)制,形成土地集中能進(jìn)能出的良性發(fā)展局面。
　　建立土地規(guī)模化利用的信息公開(kāi)、問(wèn)卷調(diào)查與聽(tīng)證制度。在擬集中利用的土地范圍內(nèi),即土地集體產(chǎn)權(quán)所在的村莊范圍以及可能影響到的村莊范圍內(nèi),進(jìn)行信息公告,明確土地規(guī)模化利用的用途、方向、范圍、時(shí)間、開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容、經(jīng)營(yíng)性質(zhì)、營(yíng)業(yè)范疇,項(xiàng)目可能對(duì)周邊社會(huì)和生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的不良影響,以及預(yù)防和減輕的措施等,在一定的期限內(nèi)通過(guò)指定的形式進(jìn)行公示,同時(shí)要將征求農(nóng)民意見(jiàn)以及對(duì)農(nóng)民意見(jiàn)進(jìn)行反饋的事項(xiàng)、形式與時(shí)間同步公示。另外,要對(duì)被集中土地的農(nóng)戶(hù)發(fā)放問(wèn)卷調(diào)查,充分征求農(nóng)戶(hù)意見(jiàn),對(duì)項(xiàng)目比較重大、涉及農(nóng)戶(hù)較多、農(nóng)民反應(yīng)強(qiáng)烈的事項(xiàng),應(yīng)該組織公開(kāi)聽(tīng)證。通過(guò)組織和引導(dǎo)農(nóng)民在項(xiàng)目可行性論證的前期實(shí)施階段充分參與,以事前預(yù)防的做法將問(wèn)題解決在“萌芽”狀態(tài)。
　　對(duì)農(nóng)民在土地集中利用過(guò)程中進(jìn)行賦能。賦予農(nóng)民土地使用權(quán)以及其他集體資產(chǎn)更多、更有效的權(quán)能,切實(shí)保障農(nóng)民最根本、最基本的核心利益。對(duì)農(nóng)民的賦能內(nèi)容涉及面甚廣,就土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)來(lái)說(shuō),通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)民的職業(yè)教育與培訓(xùn),提高其農(nóng)業(yè)技術(shù)水平以及經(jīng)營(yíng)管理能力,即適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求,培育“懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)”的新型職業(yè)農(nóng)民。通過(guò)因地制宜,結(jié)合具體地區(qū)的具體情況、自然環(huán)境和社會(huì)特點(diǎn),選擇合適的科技技術(shù)以及管理經(jīng)營(yíng)知識(shí),向農(nóng)民提供有針對(duì)性的培訓(xùn),并提供相應(yīng)的信息支持,幫助農(nóng)民成為具有較高的科技知識(shí)和一定的管理經(jīng)驗(yàn),善于用現(xiàn)代科技來(lái)組織生產(chǎn)、管理的農(nóng)業(yè)方面的行家里手,或者是“知識(shí)型的農(nóng)業(yè)工人”,促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率不斷提高。
　　加強(qiáng)農(nóng)業(yè)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任建設(shè)。企業(yè)在土地開(kāi)發(fā)集中利用的信息披露、相關(guān)社會(huì)及環(huán)境影響預(yù)防和減輕方案的提供等方面具有重要作用。農(nóng)業(yè)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的行為分為三個(gè)層次:第一個(gè)層次是合法經(jīng)營(yíng),即必須遵守國(guó)家土地利用和開(kāi)發(fā)的法律法規(guī)與政策規(guī)定,不得違法經(jīng)營(yíng)、損害社會(huì)利益和生態(tài)環(huán)境；第二個(gè)層次是合理回報(bào)社會(huì),主動(dòng)承擔(dān)企業(yè)的社會(huì)義務(wù),如對(duì)農(nóng)村減貧的支持、參與鄉(xiāng)村文化建設(shè),主動(dòng)采取措施保護(hù)生態(tài)環(huán)境等；第三個(gè)層次是與政府、農(nóng)民形成多贏的利益共同體,企業(yè)與農(nóng)民、政府變成“一榮俱榮、一損俱損”利益共同體。在這方面,政府可以從兩個(gè)方面來(lái)加以引導(dǎo):一是強(qiáng)化招商引資的標(biāo)準(zhǔn)和要求,對(duì)農(nóng)業(yè)資本進(jìn)行規(guī)范和約束；二是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的管理,通過(guò)強(qiáng)制性的企業(yè)社會(huì)責(zé)任報(bào)告等形式進(jìn)行有效治理。
　　【作者單位：山東省委黨校(山東行政學(xué)院)社會(huì)和生態(tài)文明教研部】

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