農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉國別經(jīng)驗對比分析
<p>農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉國別（1.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所 北京 100081；2.東興證券笮蔡鴻毅1熱點聚焦： 引言農(nóng)田水利建設(shè)是國家為加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施 ，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力 ，確保國家糧食安全的戰(zhàn)略舉措。近年來 ，國家重點推進(jìn)農(nóng)田水利設(shè)施基礎(chǔ)建設(shè) ，尤其是節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)的建設(shè)。年月日中國頒布的 中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定 ，首次將水利設(shè)施建設(shè)定為中央號文件的主題 ，定調(diào)未來年水利設(shè)施建設(shè)投資額將不低于萬億元 。但經(jīng)過多年的發(fā)展 ，中國噴灌 、微灌等農(nóng)業(yè)節(jié)水面積較歐美等發(fā)達(dá)國家普及率依然較低，節(jié)水灌溉建設(shè)依然落后 。年中國農(nóng)田灌溉面積達(dá)到 萬，但其中噴灌 、微灌面積僅萬，所占比例為，而發(fā)達(dá)國家如美國該比例達(dá)、西班牙達(dá)，以色列更是達(dá)到了以上 。同時 ，在農(nóng)田水利建設(shè)和管理上還面臨投入機(jī)制不完善 、建設(shè)和管理不規(guī)范 、建后管護(hù)機(jī)制不健全等問題。年中央將推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的重點 ，其中加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)及推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)更是中央號文件及 政府工作報告 強(qiáng)調(diào)的重中之重。按照規(guī)劃 “十三五 ”期間規(guī)劃至少新建高效節(jié)水農(nóng)田萬（億畝 ），推廣水肥一體化面積 萬（億畝 ）。因此 ，改革和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉建設(shè)和管理體制機(jī)制的任務(wù)非常迫切 ，有必要借鑒發(fā)達(dá)國家過去和現(xiàn)在農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉建設(shè)和管理方面的經(jīng)驗 。當(dāng)前 ，一些發(fā)達(dá)國家經(jīng)過多年的發(fā)展 ，在農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉建設(shè)和管理% % % % % 17郾12（總464）經(jīng)驗對比分析股份有限公司研究所 北京 100033）程詩月2劉合光1基金項目 ：國家自然科學(xué)基金項目 （），中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院科技創(chuàng)新工程 （）。作者簡介 ：蔡鴻毅 （），男 ，廣東肇慶人 ，碩士 ，研究方向 ：農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易 。通訊作者 ：劉合光 （），男 ，湖北陽新人 ，博士 ，研究員 ，研究方向 ：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策 、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易 。方面 ，建立了一套較為完善的體系 。這些國家與中國在自然 、政治 、社會 、經(jīng)濟(jì)等方面有一些差別 ，哪些經(jīng)驗做法是中國可以借鑒的 ，需要結(jié)合國情差異進(jìn)行分析 。因此 ，開展國內(nèi)外農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉建設(shè)和管理對比研究 ，有選擇地 、因地制宜地吸取成功經(jīng)驗 ，將有助于提高中國農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉建設(shè)和管理水平 。 國外農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉經(jīng)驗總結(jié) 西班牙農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉建設(shè)經(jīng)驗?zāi)晡靼嘌廊司Y源量達(dá) 。西班牙水資源亦存在與中國類似的問題 ，如經(jīng)濟(jì)布局不均衡 、人口分布不匹配等。西班牙人口 、工業(yè)和種植業(yè)主要集中在水資源較為缺乏的中部高原和沿地中海地區(qū) 。 西班牙農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施基本情況年西班牙灌溉面積約為萬，占耕地面積的，是歐盟第一大灌溉國 。雖然灌溉面積所占比例并不大 ，但灌溉土地上的農(nóng)作物產(chǎn)量約占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)量的，可見灌溉在西班牙農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)及現(xiàn)代化過程中的重要作用。近幾年 ，通過灌溉設(shè)施升級改造 ，地面灌溉所占比例進(jìn)一步降低 ，滴灌面積發(fā)展迅速 ，噴灌面積略有減少 。年地面灌溉 、噴灌 、滴灌的 面 積 分 別 為萬、萬和萬，滴灌面積占灌溉面積的、噴灌面積占灌溉面積的，兩者合計占灌溉面積的，可見西班牙現(xiàn)代灌溉技術(shù)應(yīng)用非常普遍 。另外 ，為了振興農(nóng)業(yè) ，解決水資源供需矛盾 ，西班牙政府啟動了一系列提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率 ，發(fā)展現(xiàn)代灌溉的灌區(qū)改造計劃，由政府和民間組織共同投資對老灌區(qū)進(jìn)行改造 ，管道輸水代替?zhèn)鹘y(tǒng)水渠 ，將地面灌溉技術(shù)改造為機(jī)械化灌溉技術(shù) ，大田作物采用噴灌技術(shù) ，蔬菜 、果樹等經(jīng)濟(jì)作物采用微灌技術(shù) 。通過幾十年的改造 ，全國相當(dāng)一部分灌區(qū)已普及現(xiàn)代灌溉技術(shù) 。 西班牙農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉管理體制情況西班牙農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉管理體制方面采取中央與地方適當(dāng)分權(quán) ，政府與民間組織 、政府各部門之間合理分工的形式 。政府主要負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉政策制定 ，實施具體節(jié)水灌溉建設(shè)工程 ，監(jiān)督 、指導(dǎo)大型水源工程 、骨干輸水工程的建設(shè)和管理 ；民間組織 用水戶協(xié)會的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)灌區(qū)工程的建設(shè)和管理。在中央和地方農(nóng)田水利事權(quán)劃分上 ，西 班 牙憲法 規(guī)定 ，“自治區(qū)具體負(fù)責(zé)不跨區(qū)河流流域內(nèi)灌溉水利工程的規(guī)劃和實施 ，即使當(dāng)工程被認(rèn)為涉及共同利益會受到國家干預(yù)時 ”，“自治區(qū)享有管理農(nóng)業(yè)事務(wù)的專有權(quán) ”。自治條例 規(guī)定 ，“對于不跨區(qū)的河流 ，自治區(qū)對用水 、渠道建設(shè)和灌溉方面的% % % % % 17郾12（總464）事務(wù)享有完全排他的管轄權(quán) ”。同時 ，針對跨自治區(qū)的流域管理 ，水法 規(guī)定 ，“對于跨自治區(qū)的流域 ，自治區(qū)項目將被包括在流域管理規(guī)劃中 ，且規(guī)劃必須由中央政府審批 ”。 西班牙農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉投入機(jī)制情況西班牙農(nóng)業(yè)灌溉有很長的歷史 ，灌溉設(shè)施建設(shè)投入主體多元化 ，投入主體主要有歐盟 、西班牙政府 、自治區(qū)政府以及私人。年 ，西班牙制定了國家灌溉規(guī)劃 （ ），由中央和自治區(qū)政府共同執(zhí)行 ，主要用于發(fā)展灌溉面積和灌溉系統(tǒng)的現(xiàn)代化改造 。該規(guī)劃將用年時間 ，鞏固和改善萬灌溉面積 ，平均每公頃投資 歐元 。一般 ，投資的由中央政府承擔(dān) ，來自歐盟農(nóng)業(yè)指導(dǎo)和保障基金 ，另外由各自治區(qū)承擔(dān) ，一般用水戶承擔(dān)，具體承擔(dān)比例各自治區(qū)有所不同 。西班牙國家灌溉規(guī)劃將優(yōu)先展開老化重點工程改造和升級田間工程現(xiàn)代化技術(shù) 。逐漸減少新建大型灌溉工程 ，將原有傳統(tǒng)粗放的擴(kuò)張型發(fā)展路徑轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨こ炭萍己康募夹g(shù)升級為主 。因此 ，公共投資主要投向水源保護(hù) 、取水工程和輸配水管網(wǎng)系統(tǒng)改造 、渠道防滲技術(shù)和田間灌溉系統(tǒng)技術(shù)升級等 。以阿拉貢地區(qū)為例 ，西班牙國家灌溉規(guī)劃提出 ，阿拉貢灌溉總面積的要完成灌溉渠道混凝土襯砌 ，將萬耕地的地面灌溉改造為加壓灌溉 。同時投資規(guī)模達(dá)到億歐元 ，其中 ，私人投資億歐元 、公共投資億歐元 。 美國農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉發(fā)展?fàn)顩r 美國農(nóng)業(yè)灌溉發(fā)展概況美國是個新興國家 ，大規(guī)模建設(shè)灌溉工程不超過年 。美國農(nóng)田灌溉面積經(jīng)歷了一個從快速增長逐漸走向穩(wěn)定的過程 。美國西部屬干旱 、半干旱地區(qū) ，年均降水量在左右 ，少的只有幾十毫米 ，但卻是全國農(nóng)業(yè)灌溉最集中的地區(qū) ，也是全國糧食的主產(chǎn)區(qū)。年美國灌溉面積達(dá) 萬，約占耕地面積的。美國約灌溉面積位于西部個州 ，因而西部灌溉發(fā)展基本上代表了美國農(nóng)業(yè)灌溉的主要成就 。美國農(nóng)業(yè)灌溉方式主要有地面灌溉 、噴灌和微灌 。地面灌溉以溝灌為主 ，約占地面灌溉的以上 ，主要應(yīng)用于果樹 、棉花 、蔬菜等行棵型種植作物。大部分地面灌溉采用管道輸水 ，直送溝 、畦 。通過激光平地 、脈沖灌水 、尾水回收利用等技術(shù)提高水利用率 。世紀(jì)年代 ，美國開始發(fā)展噴微灌 ，年噴微灌面積約占灌溉面積的，到年約占，年噴微灌面積約占。美國還重視利用處理過的污水進(jìn)行灌溉 ，在全美國個州中 ，有個州進(jìn)行污水灌溉 ，污水回用量達(dá)萬，其中用于農(nóng)業(yè)和園林灌溉 、用于地下水回灌等 。 美國農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉技術(shù)推廣服務(wù)體系美國農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉技術(shù)推廣體系完備 ，由聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部推廣局 、州推廣站 、地方推廣機(jī)構(gòu)個層次組成。農(nóng)業(yè)推廣體系核心是州推廣站 ，州推廣站站長一般由州立大學(xué)農(nóng)學(xué)院院長兼任 ，其最大好處和特點在于緊緊連接了農(nóng)業(yè)教育 、科研和推廣三者密切的關(guān)系 。地方推廣機(jī)構(gòu)隸屬于州推廣站的派出機(jī)構(gòu) ，接受州推廣站的監(jiān)督和技術(shù)指導(dǎo) ，地方農(nóng)業(yè)推廣工作由地方農(nóng)業(yè)推廣辦公室以及地方推廣理事會共同承擔(dān) 。個層次的農(nóng)業(yè)推廣機(jī)構(gòu)通過層層連接 ，構(gòu)成一個完整的國家自上而下的農(nóng)業(yè)推廣體系 。在農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的推廣上 ，政府的職責(zé)是宣傳 、示范 、引導(dǎo)農(nóng)民 ，促使他們節(jié)約用水和保護(hù)環(huán)境 ，至于農(nóng)民具體采用不采用或采用哪一種灌水方法 ，由農(nóng)民自己決定 。農(nóng)業(yè)部自然資源保護(hù)局在全美國各地有多個從事農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉的試驗站 。試驗站分別建立節(jié)水灌溉示范區(qū) ，并通過日常觀測試驗 ，從而逐步改良各種灌水技術(shù) 、方法 ，并免費為周邊農(nóng)戶提供各種信息 、技術(shù)服務(wù)以及專題培訓(xùn)講座 ，從而引導(dǎo)農(nóng)民自覺地采用先進(jìn)的灌水技術(shù)。各地還有農(nóng)業(yè)灌溉技術(shù)咨詢公司 ，為農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)服務(wù) ，包括為農(nóng)民搞灌溉設(shè)計 、提供設(shè)備信息 、指導(dǎo)栽培技術(shù) 、監(jiān)測土壤含水量 、指導(dǎo)噴滴灌操作等 。此外 ，政府組織還向農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)氣象服務(wù) 。美國農(nóng)業(yè)部研究局在科羅拉多州的示范教育研究中心建有一個氣象信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò) ，固定每天后半夜時自動收集分布在全州個氣象站的氣象 、土壤等信息 ，并通過網(wǎng)絡(luò)送到農(nóng)民用戶端 ，第二天清晨農(nóng)民在家中即可了解排水灌水的有關(guān)指導(dǎo)信息資料 。 美國農(nóng)田水利管理體制美國農(nóng)田水利管理體制按照分權(quán)原則 ，聯(lián)邦政府與州政府適當(dāng)分權(quán) ，同時政府與政府之間 、政府% % % % % 17郾12（總464）與民間組織之間合理分工 。聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)農(nóng)田水利的政策出臺 ，以及對于大規(guī)模的水源 、輸水工程給予適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督和指導(dǎo) ，并對其建設(shè)和管理負(fù)責(zé) ；民間組織或者私人性質(zhì)灌區(qū)則由該區(qū)域的灌區(qū)管理會進(jìn)行建設(shè)和管理 。美國聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)供水和灌溉的部門主要是墾務(wù)局 （ ）、農(nóng)業(yè)部自然資源保護(hù)局 （ ）以及陸軍工程兵團(tuán) （ ）。墾務(wù)局主要負(fù)責(zé)以灌溉功能為主的水利工程建設(shè)和管理 ，共管理多座水庫 ，儲水量超過 億，灌溉面積達(dá)萬；農(nóng)業(yè)部自然資源保護(hù)局主要負(fù)責(zé)水土保持 、灌溉排水及小流域綜合治理等工作 ；陸軍工程兵團(tuán)主要承擔(dān)整治河道 、大型水電站建設(shè)等 。與中國設(shè)立大中型灌區(qū)官方管理機(jī)構(gòu)不同 ，美國灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)是由用水戶自發(fā)建立的非營利性組織 ，同時具備法人地位 ，與西班牙的農(nóng)民用水戶協(xié)會類似 。灌區(qū)實行企業(yè)化管理 ，董事一般由用水戶通過民主選舉產(chǎn)生 。董事會是灌區(qū)最高決策機(jī)構(gòu) ，同時實行總經(jīng)理聘任制 ，再由總經(jīng)理聘任管轄各部門的經(jīng)理與雇員 。灌區(qū)內(nèi)部實行 “自負(fù)盈虧 ，保本運行 ”，提供農(nóng)戶的供水價格由供水成本自由決定 。同時在用水過程中 ，董事會根據(jù)各個農(nóng)戶農(nóng)地規(guī)模大小 、距離水源遠(yuǎn)近及用水習(xí)慣 ，制定一套用水權(quán) 、用水量的優(yōu)先等級 。 美國農(nóng)田水利投入機(jī)制世紀(jì)以前 ，美國水資源開發(fā)及投資大多由地方或農(nóng)民自行籌措 ，但隨后因工程投資額巨大 ，聯(lián)邦政府逐漸擔(dān)負(fù)起較多的水資源開發(fā)職責(zé)。聯(lián)邦政府參與水資源開發(fā)的主要原因還有推行西部開發(fā)與安居政策 ，增加地方就業(yè)機(jī)會 ，刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展 ，以及保護(hù)和提高環(huán)境質(zhì)量等 。美國農(nóng)田水利建設(shè)投資主體呈現(xiàn)多元化趨勢 ，其中不但包括美國政府中與農(nóng)業(yè)水利灌溉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的幾個職能部門 （墾務(wù)局 、農(nóng)業(yè)部自然環(huán)境保護(hù)局 、陸軍工程兵團(tuán)等 ），還包括州和地方的水資源管理機(jī)構(gòu) ，以及企業(yè)和個人 。大型灌溉工程水源或骨干灌溉網(wǎng)絡(luò)通常由聯(lián)邦和州政府投資建設(shè)和管理 ，由用水戶投資建設(shè)灌區(qū)設(shè)施 。墾務(wù)局在聯(lián)邦灌溉工程建設(shè)投資中占主導(dǎo)地位 。不同性質(zhì)的節(jié)水項目 ，各級政府投資比例也不同（表）。年批準(zhǔn)的 水資源開發(fā)法 規(guī)定農(nóng)業(yè)供水工程融資中 ，聯(lián)邦政府占、州及地方政府占。按照年 墾務(wù)法 的規(guī)定 ，聯(lián)邦政府對灌溉供水工程的投資不是無償?shù)?，原則上需要用水戶償還 。 日本農(nóng)田水利發(fā)展?fàn)顩r 日本農(nóng)田水利設(shè)施基本情況日本政府歷來重視糧食生產(chǎn)及農(nóng)業(yè)水利灌溉。年日本的耕地面積約為萬，其中水田約占、旱 田 約 占。耕 地 灌 溉 面 積 約萬，占耕地面積的。農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉基礎(chǔ)設(shè)施完善 ，旱田僅有建有灌溉設(shè)施 ，且主要用于灌溉蔬菜和果樹 ，其余為種植麥 、豆 、飼料等 。日本由于土地有限 ，因此日本非常重視發(fā)展管道輸水 ，其節(jié)水灌溉管道輸水效率高 、占地少 、易管理。在世紀(jì)年代從美國引進(jìn)噴灌技術(shù) ，并逐漸形成了具有日本特色的以噴灌為主體的旱地灌溉事業(yè) 。在旱地灌溉面積中 ，噴微灌占以上 ，微灌大多在塑料大棚等保護(hù)地和花卉種植業(yè)上使用 。另外在世紀(jì)年代 ，日本開始普及使用管道取代斗農(nóng)渠 ，年代末開始建設(shè)大口徑輸水管道 。全國約有的田間灌溉工程實現(xiàn)了管道化 ，并且管網(wǎng)的自動化 、半自動化給水控制設(shè)備也較完善 。表 年美國各級政府在不同節(jié)水項目中的融資比重單位 ：項目名稱 防洪工程 水力發(fā)電 城鎮(zhèn)供水工程 農(nóng)業(yè)供水工程 旅游 自來水廠改善野生動物生存環(huán)境恢復(fù)湖泊河岸沖蝕聯(lián)邦政府 州及地方政府 數(shù)據(jù)來源 ：美國水利部 ，。 日本農(nóng)田水利管理體制日本農(nóng)田水利的管理體制按照分工的形式 ，即中央政府適當(dāng)與地方政府分權(quán)而治理 ，政府部門與民間組織合理安排各自負(fù)責(zé)的板塊。中央政府主% % % % % 17郾12（總464）要工作包括出臺相關(guān)農(nóng)田水利政策 、并依法實施 ，同時對國內(nèi)重大的水源和輸水骨干工程建設(shè)及管理方面給予監(jiān)督 、改良和指導(dǎo) 。因此 ，農(nóng)田水利項目的規(guī)模和重要性便決定中央和地方政府在管理職責(zé)上的先后性 ，而農(nóng)戶協(xié)會等民間組織一般對較小規(guī)模的水利灌溉工程或者農(nóng)地整改項目負(fù)責(zé)及建后運行管理 。日本農(nóng)民參與農(nóng)田水利管理的最主要方式是“土地改良區(qū) ”。土地改良區(qū)由 土地改良法 出臺設(shè)立 ，其實際上包括一定區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶自發(fā)性組成的共同體 ，性質(zhì)上和中國的合作社類似 ，其主要職責(zé)為建設(shè)相關(guān)農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉的設(shè)施以及管理農(nóng)地 ，同時也會管理農(nóng)業(yè)用水方面的問題 。土地改良區(qū)最高決策機(jī)構(gòu)為 “總會 ”，同時設(shè)有理事會和監(jiān)事會 ，改良區(qū)成員奉行 “一人一票 ”制 ，監(jiān)事和理事任期均為年。根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況 ，理事會下還可以設(shè)置各種專業(yè)委員會 ，如換地 、定價 、建設(shè) 、排水等 。近年來 ，日本大力發(fā)展土地改良區(qū) ，較小的土地改良區(qū)逐漸被合并 ，截至年 ，全日本共有 個土地改良區(qū) ，總面積達(dá)到萬，平均面積為，土地改良區(qū)面積占總耕地面積的，占農(nóng)田灌溉面積的近。 日本農(nóng)田水利投入體制日本在農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投入方面 ，一直以中央與地方政府投入的資金占主導(dǎo)地位 。日本農(nóng)林水產(chǎn)省 、地方政府 、農(nóng)協(xié)根據(jù)農(nóng)田水利建設(shè)項目的規(guī)模以及施工難易程度 ，將工程分為 “國營項目 ”“地方政府項目 ”“團(tuán)體項目 ”，其節(jié)水排灌項目建設(shè)費按照 土地改良法 中規(guī)定 ，國家 、地方政府以及土地改良區(qū)按照一定比例分擔(dān) （表）。土地改良區(qū)承擔(dān)的費用可以申請國家成立的 “農(nóng)林漁業(yè)金融公庫 ”，一般農(nóng)戶承擔(dān)費用可以在年內(nèi)清還 。表 土地改良項目中各建設(shè)主體投入承擔(dān)比例單位 ：各項事業(yè) 國家 都道府縣 市町村 農(nóng)戶國營灌溉排水事業(yè) 縣營灌溉排水事業(yè) 團(tuán)體營 （村落型綜合建設(shè)事業(yè) ） 數(shù)據(jù)來源 ：日本農(nóng)林水產(chǎn)省 。隨著日本農(nóng)田水利設(shè)施基本完善 ，加之農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)趨于穩(wěn)定 ，近年來日本政府在農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)方面重點對原有的設(shè)施進(jìn)行更新?lián)Q代 。年 ，政府對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)投資減少了，雖然農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施資金投入下降 ，但其在農(nóng)業(yè)總投入中卻是提高的 ，反應(yīng)農(nóng)田水利在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的重要性地位 （表）。表 農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)年度預(yù)算變化單位 ：億日元年度 總預(yù)算其中水利設(shè)施的更新改造等農(nóng)地整備農(nóng)村生活環(huán)境整備農(nóng)地防災(zāi) 注 ：日元約合 元人民幣 ，。數(shù)據(jù)來源 ：日本農(nóng)林水產(chǎn)省 。 國內(nèi)外農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉 （農(nóng)田水利 ）建設(shè)和管理對比分析國內(nèi)外農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉 （農(nóng)田水利 ）建設(shè)和管理體制對比見表。 國內(nèi)外農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉 （農(nóng)田水利 ）事權(quán)劃分做法對比分析從國外經(jīng)驗看 ，不管是聯(lián)邦制國家還是單一制國家 ，只要是法治國家 ，中央和地方的事權(quán)劃分都是比較清晰的 。而且世界各國越來越認(rèn)識到農(nóng)田水利對于國家糧食安全 、農(nóng)村生活和生態(tài)環(huán)境的重要性 ，西班牙 、美國 、日本等國家中央政府對農(nóng)田水利的事權(quán)有向下延伸 、責(zé)任范圍擴(kuò)大的趨勢 。同為單一制國家的日本 ，農(nóng)田水利對其非常重要 ，國家特別是中央政府在農(nóng)田水利指導(dǎo)和投入中起到了決定性作用 ，中央及地方各級政府根據(jù)農(nóng)田水利工程規(guī)模確定建設(shè)主體和管理主體 。而中國中央與地方政府之間的農(nóng)田水利權(quán)責(zé)缺乏明確分工 ，中央與地方政府之間關(guān)系一般通過行政手段調(diào)整 。與聯(lián)邦國家 、單一制國家不一樣 ，中國中央政府與地方政府屬于上下級的關(guān)系 ，對于農(nóng)田水利建設(shè)與管理 ，中央政府不參與具體工程建設(shè) ，而是主要提供政策 、規(guī)劃 、標(biāo)準(zhǔn)與指導(dǎo) ，工程事權(quán)由地方政府負(fù)責(zé) ，不像美國有墾務(wù)局主要負(fù)責(zé)灌溉工程的建設(shè)與維運 ，亦不像日本有土地改良 “國營項目 ”。在農(nóng)田水利資金投入方面 ，雖然年水利% % % % % 17郾12（總464）表 國內(nèi)外農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉 （農(nóng)田水利 ）建設(shè)和管理體制對比中國 西班牙 美國 日本農(nóng)田水利事權(quán)劃分中央負(fù)責(zé)對農(nóng)田水利統(tǒng)一指導(dǎo) ，制定發(fā)展規(guī)劃 ，地方政府具體組織實施和運行管理跨區(qū)灌溉工程建設(shè)及全國性灌溉發(fā)展政策規(guī)劃由中央政府負(fù)責(zé)西部地區(qū)大型灌溉工程的水源工程及骨干輸水系統(tǒng)由聯(lián)邦 （墾 務(wù) 局 ）開 發(fā) 和 管理 ，其他工程由地方政府和個人經(jīng)營根 據(jù) 農(nóng) 田 水 利 規(guī) 模 ，明 確 建設(shè) 、管理和投入等方面中央和地方事權(quán)劃分農(nóng)田水利部門職能劃分水利部門負(fù)責(zé)農(nóng)田水利政策 、規(guī)劃和技術(shù)指導(dǎo) ，項目建設(shè)和投入涉及較多部門水利 、農(nóng)業(yè) 、環(huán)境等業(yè)務(wù)統(tǒng)一由一個部門負(fù)責(zé)墾務(wù)局負(fù)責(zé)西部重大灌溉工程開發(fā)和管理 ，農(nóng)場灌溉技術(shù)推廣由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)水資源開發(fā) 、管理 、防洪為主的工程由國土交通省負(fù)責(zé) ，農(nóng)業(yè)灌排事務(wù)由農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)農(nóng)田水利投入機(jī)制骨干工程改造實際上由各級政府無償投入 ；田間工程中央及地方各級政府 、農(nóng)民共同 負(fù) 擔(dān) ，負(fù) 擔(dān) 比 例 不 確定 ，一 般 中 央 承 擔(dān) ，農(nóng)民負(fù) 擔(dān) 以 下 ；政 府投入作為無償補(bǔ)助灌區(qū)工程改造由歐盟及各級政府 、農(nóng)戶共同承擔(dān) ，農(nóng)戶 承 擔(dān) 左 右 ；私 人（包括用水戶協(xié)會 ）工程建設(shè)由私人承擔(dān)水源及骨干輸水工程聯(lián)邦和地方政府投入比例根據(jù)工程功能有明確規(guī)定 ，并向用水戶回收部分投資 ；灌區(qū)內(nèi)灌排工程由用水戶負(fù)擔(dān) ，政府提供優(yōu)惠貸款大型水源和骨干輸水工程由政府無償投入 ；農(nóng)田水利工程根據(jù)規(guī)模大小 ，分別確定由中央 、地方政府和農(nóng)戶投入比例 ，政府投入作為無償補(bǔ)助 ，農(nóng)戶一般負(fù)擔(dān)；工 程 運 行 維 護(hù) 政 府給予 左右補(bǔ)助部出臺 關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見 ，明確提出“中央負(fù)責(zé)國家水安全戰(zhàn)略及重大水利規(guī)劃 、政策 、標(biāo)準(zhǔn)的制定 ，地方政府負(fù)責(zé)區(qū)域水利建設(shè)項目 、水利社會管理和公共服務(wù) ”，但由于財政與事權(quán)不匹配 ，地方政府疏于重視 ，事實上中央財政投入起到主導(dǎo)決策的作用 ，對于農(nóng)田水利的事權(quán)劃分仍然不明確 。 國內(nèi)外農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉 （農(nóng)田水利 ）投入機(jī)制對比分析美國 、日本等國農(nóng)田水利投入機(jī)制以法為據(jù) ，各級政府職責(zé)明確 。美國 水資源開發(fā)法 明確規(guī)定 ，“農(nóng)業(yè)供水工程投資聯(lián)邦政府占，州 、地方政府占”。灌區(qū)工程投入則由灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)或農(nóng)戶自發(fā)融資設(shè)立 ，政府提供免息貸款 。同時美國 、西班牙等國家政府資金投入與市場融資相結(jié)合機(jī)制較為成熟 。聯(lián)邦或州政府在興建大型水利工程時還積極吸引社會資本進(jìn)入 ，一般工程既有灌溉節(jié)水功能 ，又有城市供水 、發(fā)電等功能 ，投資者可以通過相關(guān)業(yè)務(wù)收取回報 。而與美國 、西班牙相比 ，日本政府對于農(nóng)田水利設(shè)施投入力度更大 。土地改良法 及 土地改良法施行令 則明確 ，根據(jù)農(nóng)田水利項目規(guī)模不同 ，中央政府相應(yīng)負(fù)擔(dān)不同的財政支出 ，一般不低于。日本政府對于土地改良區(qū)的建設(shè)投入一般不計投資成本 ，農(nóng)戶負(fù)擔(dān)投入費用 ，且可獲得國家農(nóng)林漁業(yè)金融公庫的低息貸款 。日本還對土地改良區(qū)的運行維護(hù)提供一定補(bǔ)貼 ，每年在土地改良區(qū)維護(hù)支出中政府補(bǔ)貼一般占。從投資比例及投入償還角度來看 ，中國政府在大型農(nóng)田水利設(shè)施投入比例超過美國 、西班牙 ，但不及日本 。目前 ，中國大中型灌溉水利設(shè)施及更新?lián)Q代工程由政府投入 ，農(nóng)戶通過繳納水費收回部分成本 ，但農(nóng)業(yè)水價不及供水成本的，因此水費不足以彌補(bǔ)工程投入及維護(hù)成本 ，可以認(rèn)為中國對于大中型灌區(qū)工程投入屬于無償支出 。從投資比例來看 ，中國政府在小型農(nóng)田水利工程中承擔(dān)比例超過美國 、西班牙 ，與日本相當(dāng) 。而小型農(nóng)田水利運行維護(hù)費則主要由農(nóng)戶承擔(dān) ，據(jù)水利部測算 ，年全國小型農(nóng)田水利工程管理維護(hù)費用約億元，而中央財政安排中央統(tǒng)籌農(nóng)田水利資金中的（約億元 ）用于小型農(nóng)田水利工程管理維護(hù) ，意味著中央財政提供的資金僅占全國小型農(nóng)田水利維護(hù)費的左右 ，與需求多億元來比 ，缺口仍然很大 。 中國農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉發(fā)展的對策建議（）在發(fā)展節(jié)水灌溉和建設(shè)生態(tài)灌區(qū)兩手同時抓 。根據(jù)自然環(huán)境 、水土條件和區(qū)域特點 ，發(fā)展不同形式的節(jié)水灌溉模式 ，既重視工程節(jié)水 ，也重視管理節(jié)水 。同時 ，創(chuàng)新節(jié)水理念 ，除了強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)用水 “節(jié)水 ”外 ，還應(yīng)關(guān)注農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉在水的區(qū)域循環(huán)利用和改善生態(tài)的作用 ，提高水的綜合利用效率 。在灌區(qū)升級改造中 ，發(fā)揮灌區(qū)生態(tài)功能 ，建設(shè)環(huán)境友好型生態(tài)灌區(qū) 。（）適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營% % % % % 17郾12（總464）體系 ，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉發(fā)展方式 ，拓寬農(nóng)田水利服務(wù)領(lǐng)域 。將農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉不但作為支撐農(nóng)業(yè)生產(chǎn) 、保障國家糧食安全的基石 ，而且將其作為改善農(nóng)民生活和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的綜合性措施 ，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉為“三農(nóng) ”服務(wù)的意識 ，拓展為 “三農(nóng) ”服務(wù)的范圍 。農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉建設(shè)投入機(jī)制 、建設(shè)模式 、管護(hù)方式等要不斷適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì) 、人口 、社會發(fā)展形勢 ，適應(yīng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式 。（）正確處理政府與市場的關(guān)系 ，明確農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉建設(shè)和管理權(quán)責(zé) 。理順農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉發(fā)展中各相關(guān)主體的關(guān)系 ，明確政府與農(nóng)民 、政府與市場 、中央與地方在農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉建設(shè)投入 、建設(shè)和管理及建后管護(hù)方面的關(guān)系 。投入以政府為主 ，建設(shè)和管理以用水戶為主 ；低產(chǎn)出的工程以政府投入為主 ，高產(chǎn)出的工程以市場投入為主 ；中央政府應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉的統(tǒng)一指導(dǎo)并承擔(dān)主要投入責(zé)任 。（）真正扭轉(zhuǎn)重建輕管思想 ，落實科學(xué)發(fā)展理念 。加快法制建設(shè)步伐 ，從根本上改變農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程 “重中間輕兩頭 ”（重建設(shè) ，輕前期工作和建后管護(hù) ）的現(xiàn)狀 ，進(jìn)一步完善建設(shè)前期工作和建后運行管護(hù)有關(guān)制度建設(shè) ，并加強(qiáng)農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉規(guī)劃評價和建設(shè)項目事后評價 ，推動改革和制度創(chuàng)新 。（）因地制宜 ，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉建設(shè)和管理體制機(jī)制 。農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉發(fā)展思路 、建設(shè)內(nèi)容 、建設(shè)重點 、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn) 、建設(shè)和管理方式等要以當(dāng)前不同地域的社會 、經(jīng)濟(jì) 、環(huán)境狀況和社會需求等為依據(jù) ，特別要考慮農(nóng)村社會結(jié)構(gòu) 、農(nóng)業(yè)經(jīng)營 、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)等變化趨勢 。參考文獻(xiàn)張紅宇 ，李冠佑 ，楊潔梅加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點領(lǐng)域與政策思路 農(nóng)村經(jīng)濟(jì) ，（）：朱有志加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位和確保國家糧食安全戰(zhàn)略研究 求索 ，（）：范婷 ，朱美玲 ，劉軍基于 的農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)公司化服務(wù)模式績效評價研究 中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃 ，（）：趙微 ，周惠 ，楊鋼橋 ，等農(nóng)民參與農(nóng)地整理項目建后管護(hù)的意愿與行為轉(zhuǎn)化研究 ：以河南鄧州的調(diào)查為例中國土地科學(xué)，（）：鄭風(fēng)田推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革 建設(shè)美麗鄉(xiāng)村今年中央一號文件的四大亮點 價格理論與實踐 ，（）：李夢雨 ，王圣瑞西班牙河湖水環(huán)境保護(hù)與治理中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報 ，（）：萊西納，伊西多羅，普拉巖，等西班牙灌溉現(xiàn)代化對水質(zhì)和水量的影響研究 水利水電快報 ，（）：徐彩琴節(jié)水灌溉新技術(shù)在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中的應(yīng)用農(nóng)業(yè)機(jī)械 ，（）： ，賀榮兵 ，龍振華 ，等灌溉均勻性對農(nóng)作物效益影響的試驗研究 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技 ，（）：戈麥斯 西班牙水政策與水管理概況水利水電快報 ，（）：劉偉 ，張銘 ，齊連明西班牙海水淡化產(chǎn)業(yè)政策研究海洋開發(fā)與管理，（）：本刊記者美國的節(jié)水農(nóng)業(yè)及其啟示河南水利與南水北調(diào) ，（）：禾本美國：節(jié)水灌溉而不影響桃生產(chǎn) 中國果業(yè)信息 ，（）：農(nóng)業(yè)部赴美國機(jī)械化節(jié)水技術(shù)考察團(tuán)美國機(jī)械化節(jié)水技術(shù)見聞與啟示 農(nóng)村工作通訊 ，（）：趙姜 ，龔晶 ，孟鶴發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)節(jié)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵺`與經(jīng)驗啟示 中國農(nóng)村水利水電 ，（）：李璇 ，束龍倉美國如何控制地下水開發(fā)利用河北水利 ，（）：徐騰淺析美國水資源管理給我們帶來的啟示科技視界 ，（）：王春 華看看日本人如何節(jié)水水 資 源 研 究，（）：邱振勉 ，陳碧霞 ，中村浩二日本灌溉用蓄水池用水管理的傳統(tǒng)知識 以全球重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)地的石川縣能登島為例 （英文 ） （資源與生態(tài)學(xué)報英文版 ），（）：陳春良荷蘭、日本 、以色列設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗與政策啟示 政策瞭望 ，（）： 灌溉池塘農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)：以大分縣國東半島為例 （資源與生態(tài)學(xué)報英文版 ），（）：劉敏農(nóng)田水利工程管理體制改革的社區(qū)實踐及其困境 基于產(chǎn)權(quán)社會學(xué)的視角 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題 ，（）：% % % % % 17郾12（總464）</p>
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